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環境污染犯罪若干重要問題辨析

時間:2013-07-16 11:11來源:環境報 作者:環境保護部政策法規司 點擊:
《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》正式發布和實施,將給環保部門帶來哪些變化,是巨大的執法壓力,還是對環境工作的極大支持?針對地方環保部門的困惑和擔憂,本版特約請環境保護部政策法規司有關同志從環保部
《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》正式發布和實施,將給環保部門帶來哪些變化,是巨大的執法壓力,還是對環境工作的極大支持?針對地方環保部門的困惑和擔憂,本版特約請環境保護部政策法規司有關同志從環保部門的角度對《解釋》進行分析解讀,期望有助于環保部門全面深入理解《解釋》的核心內容,提升執法人員的執法能力和水平。



2013年6月17日,《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《解釋》)正式發布,自6月19日起施行。

  《解釋》是對2006年最高人民法院發布的《關于審理環境污染刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》的修改,是與《刑法(修正案八)》相配套的司法解釋,對統一法律適用標準,嚴厲打擊環境污染犯罪,具有非常重要的意義。

  《解釋》的發布實施,對環保部門而言,事關重大。其中的一些規定,理解上還存在出入。因此,有必要對若干重要問題,作進一步討論和澄清,從理論和實務兩方面把這些問題研究透,解決好。

  一、環保部門的角色定位與刑罰的威懾功能

  《解釋》在大大降低入罪門檻的同時,也對環保部門的執法提出了新的要求。有一種觀點認為,《解釋》的規定過于嚴格,沒有充分考慮基層環保部門的能力,將給基層環保部門帶來巨大的執法壓力,甚至會更多地被追究不作為或者環境監管失職的責任。比如,《解釋》第一條規定中的第二項、第三項,即非法排放、傾倒、處置危險廢物三噸以上,或者非法排放含重金屬、持久性有機污染物等嚴重危害環境、損害人體健康的污染物超過國家或者地方污染物排放標準三倍以上,類似違法行為,在實踐中非常普遍。尤其是超標排污,由于排污標準、工藝技術等方面的原因,比較常見。即使解釋將這些行為上升為刑事責任,也將面臨“罰不勝罰”、“抓不勝抓”的尷尬。

  上述觀點反映了個別基層環保部門的擔憂。從一定意義上講,不能說完全沒有道理。關鍵的問題在于如何在整個懲治環境污染犯罪的責任鏈條中,對環保部門的角色進行合理定位,確保其切實履行好職責,充分發揮刑罰的威懾功能。

  毋庸諱言,當前基層環保部門的執法能力確實還存在不盡如人意的地方。但是,《解釋》的出臺有其客觀背景。面對嚴峻的環境污染形勢,用“重典”嚴厲懲處環境污染犯罪行為,已經成為從中央領導到社會各界的廣泛共識,也是加強生態文明建設的必然要求。《解釋》正是在總結吸收多年來環保執法經驗的基礎上,針對實踐中存在的“取證難、鑒定難、認定難”等問題,充分聽取各方意見后制定的。當中的很多規定,本身就是各級環保部門想法和愿望的體現。“兩高”充分尊重環保部門的意愿,將這些想法在《解釋》中以條款的形式確定下來,這是對環保工作的極大支持。環保部門作為環保工作的統一監管部門和主要執法部門,作為生態文明建設的主力軍,應當自覺地積極采取措施,確保《解釋》貫徹落實到位。

  事實上,《解釋》在制定過程中,是充分考慮了基層環保部門的執法能力的。實踐表明,環境污染的后果極難認定,且有很多不確定的因素。而直接通過違法行為來判定,則要簡便快捷得多。《解釋》在《刑法》規定的基礎上,進一步明確部分行為直接定罪,就是考慮要給環保部門執法上的便利。如果環保部門在日常執法中,發現了涉嫌環境污染犯罪的行為,及時依法移送公安機關立案查處,本質上屬于執法工作的進一步延伸,并沒有額外增加執法負擔。在整個環境污染犯罪責任追究的責任鏈條中,環保部門處于前期調查、取證、移送的階段。公安機關是否立案,檢察機關是否起訴,人民法院是否審理,環保部門當然需要積極配合、推動,但這并不完全在環保部門掌控范圍之內。因此,貫徹落實好《解釋》,關鍵在于明確環保部門的角色定位,解決好依法履職的問題。

  理論上,刑罰的功能相對于犯罪人、受害人和社會公眾各有不同,最重要的是威懾功能。對犯罪人而言,刑罰的威懾功能是個別威懾,即通過刑罰的適用使犯罪人產生畏懼心理而不敢再犯;對社會公眾而言,刑罰威懾功能是一般威懾,即通過刑事案件的判決、刑罰的適用等手段,對社會上潛在的犯罪行為人產生警示效應,使其攝于刑罰之苦而不敢以身試法。《解釋》的規定,凸顯了刑罰的一般威懾功能。如果《解釋》的頒布實施,可以有效阻嚇潛在的犯罪行為人實施環境污染犯罪,將是《解釋》發揮的重要作用。從這個角度來看,過多地擔心環保部門的執法能力,其實并無太大必要。如果環保部門能先期在適用《解釋》、加大執法力度上邁出關鍵性的一步,嚴厲查處、偵辦一批具有典型性的案件,并積極推動司法機關立案、審理、判決,促使刑法的威懾功能充分發揮,阻嚇潛在的犯罪行為人,將極大地推動《解釋》的貫徹落實。

  環保部門應如何履行好職責,筆者歸納了三句話,即“準確適用、依法履責;及時查處、恪盡職守;部門協作、共同打擊”。具體而言,一是務必要準確理解適用《解釋》,適用法律不當是執法活動中的大忌;二是依法履行職責,嚴格依照相關法律法規的規定履行職責,既不不作為,更不濫作為;三是完善日常監管,及時發現查處;四是依法取證移送,按照有關規定,做好取證和移送工作;五是加強部門協作,發揮公安機關和司法機關的積極性,形成合力,共同打擊環境污染犯罪行為。

  二、環境行政處罰與刑事處罰的銜接

  行政處罰與刑事處罰,分屬不同的責任領域,有其不同的適用要件。刑事處罰作為最重的處罰手段,只能針對那些危害特別嚴重的違法行為。有的刑法理論認為,只有在窮盡其他處罰手段,仍然不能達到懲治違法者的目的時,才能動用刑事處罰。因此,保持行政處罰與刑事處罰的合理銜接,是非常重要的。

  《解釋》的規定,包括新增的以行為定罪的情節,與各級環保部門的行政執法活動是密切關聯的,并保持了合理銜接。依照公安部、最高人民檢察院、原國家環保總局2007年發布的《環境保護行政主管部門移送涉嫌環境犯罪案件的若干規定》,行政處罰與刑事處罰的銜接主要體現在以下幾方面:

  首先,環保部門發現違法行為,應當根據環保法律法規的規定,妥善收集證據,并進行違法性質的判斷。認為不構成犯罪的,依法給予行政處罰。

  其次,環保部門查處過程中,已經發現行為人的行為涉嫌構成犯罪,可以不再進行行政處罰,直接收集證據移送公安機關立案查處。但是,應當給予暫扣或吊銷許可證、責令停產停業等行政處罰的,環保部門應當依法給予行政處罰或者提請人民政府給予行政處罰,不得以行政處罰代替案件移送。已經作出行政處罰決定后,才確定違法者的行為涉嫌犯罪的,應當同時移送行政處罰決定書和作出行政處罰決定的證據資料。

  第三,環保部門移送的案件,公安機關不予立案的,環保部門應當依法實施行政處罰。

  需要注意的是,用于行政處罰和刑事處罰的證據要求是有區別的,按照行政處罰的要求所收集的證據,未必完全符合刑事處罰的證據規則。隨著《解釋》的發布實施,環保部正在考慮修改完善《環境保護行政主管部門移送涉嫌環境犯罪案件的若干規定》,為環保部門履行職責提供有力的保障。

  以下分析三種情形:

  其一,《解釋》第一條第一項規定,在飲用水水源一級保護區排放、傾倒、處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質的,應當入罪。

  《水污染防治法》第五十八條規定:禁止在飲用水水源一級保護區內新建、改建、擴建與供水設施和保護水源無關的建設項目。第八十一條規定了相應的法律責任,包括罰款、責令拆除或者關閉等。

  據此,環保部門發現違法者有在飲用水水源一級保護區排污的情形的,如果違反《水污染防治法》,可以依法給予行政處罰。同時,環保部門要從排污的地點、排放物質的種類等因素進一步判斷,看此違法行為是否符合《解釋》。如果認為涉嫌構成犯罪,應當收集好證據,依法移送公安機關立案查處。移送后,罰款的行政處罰暫不執行,責令拆除或者關閉的行政命令繼續執行。如果公安機關不予立案,環保部門應當在收到不予立案決定通知書后,給予當事人十萬元以上五十萬元以下的罰款。

  其二,《解釋》第一條第四項規定,私設暗管或者利用滲井、滲坑、裂隙、溶洞等排放、傾倒、處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質的,應當入罪。

  對私設暗管,《水污染防治法》第二十二條規定:禁止私設暗管或者采取其他規避監管的方式排放水污染物。第七十五條規定了相應的法律責任,包括責令限期拆除、罰款、行政代履行、責令停產整頓等。對利用滲井等排污,《水污染防治法》第三十五條規定:禁止利用滲井、滲坑、裂隙和溶洞排放、傾倒含有毒污染物的廢水、含病原體的污水和其他廢棄物。第七十六條規定了相應的法律責任,包括限期消除污染、罰款、行政代履行等。

  《解釋》修改過程中,已經對上述兩種行為的處罰問題進行了銜接。以私設暗管為例,一般的私設暗管行為,原則上適用《水污染防治法》處罰(私設暗管理論上對大氣污染防治也適用,但現行的《大氣污染防治法》對此尚無規定)。如果違法者私設暗管,同時排放了有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物或者有毒物質,符合《解釋》規定的,應當追究刑事責任。從適用要件上看,行政處罰和刑事處罰是有差別的,實務中要準確界定和區分。

  其三,《解釋》第一條第五項規定,兩年內曾因違反國家規定,排放、傾倒、處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質受過兩次以上行政處罰,又實施前列行為的,應當入罪。

  這一項主要針對屢查屢犯、屢教不改的違法行為人。因同一行為,受過兩次以上行政處罰,性質轉變為犯罪,理論上也有一些不同看法。但是,如果違法者在被多次處罰的情況下,仍然不思悔改,繼續實施同一類型的違法行為,其主觀惡性和行為的危害性,已經大大超越實施單一違法行為,構成對法律的嚴重藐視和挑釁。考慮到這一因素,動用刑罰手段予以打擊,是合理和必須的。現行《刑法》也有類似的規定,比如《刑法》第一百五十三條第一款規定:“一年內曾因走私被給予二次行政處罰后又走私的”,構成走私普通貨物、物品罪。

  三、“污染環境罪”構成要件的變化

  《刑法(修正案八)》對第338條進行修改后,其犯罪構成發生了重大變化。一些要件在理論上還存在爭議。《解釋》出臺后,污染環境罪的構成要件得到了進一步明確。

  一是犯罪主體。修改前后沒有變化,是指排放、傾倒、處置有毒有害物質的公民、法人和其他組織。實踐中主要是企事業單位。

  二是犯罪客體。修改前后沒有變化,但有爭議,有的認為是環境行政管理秩序,有的認為是環境權,有的認為是環境法益。因污染環境罪屬于“破壞環境資源保護罪”,而“破壞環境資源保護罪”又放在“妨礙社會管理秩序罪”一章中,犯罪客體是環境行政管理秩序一說遂成為通說。

  三是犯罪的主觀方面。《刑法(修正案八)》沒有對犯罪的主觀方面作出修改,通說認為是過失,不包括故意,即應當預見自己的行為可能發生污染環境的結果,因為疏忽大意而沒有預見,或者已經預見而輕信能夠避免,以致發生這種結果。

  《解釋》出臺后,過失說已經難以成立。比如,《解釋》規定私設暗管排放有毒物質的,直接構成犯罪。對絕大多數違法者而言,私設暗管行為,尤其是以“三同時”的方式來設置暗管的,無疑帶有故意的成分。實踐中,間接故意的情形比較普遍,即違法者明知自己的排污行為會發生污染環境的后果,而通過私設暗管的方式,規避監管,放任危害結果發生。再如,兩年內因排放有毒物質受到兩次以上行政處罰,又實施同一行為,構成犯罪。這種屢查屢犯的行為,其主觀惡性是比較大的。如果仍然以過失來解釋,顯然欠缺說服力。此外,《解釋》第八條規定了罪名競合的情形,違法者的行為同時構成污染環境罪和投放危險物質罪的,擇一重處罰。污染環境罪和投放危險物質罪最重要的區分之一就是后者是故意犯罪。如果違法者的一個行為,可以同時構成這兩個罪名,也就間接證明了污染環境罪的主觀要件也可以是故意。綜上,《解釋》實施后,污染環境罪的主觀方面,已經是故意和過失均可構成。

  四是犯罪的客觀方面。修改后有重大變化,最核心的是將“造成重大環境污染事故,致使公私財產遭受重大損失或者人身傷亡的嚴重后果”,修改為“嚴重污染環境”,降低了入罪門檻。

  客觀方面的爭議,主要集中在對“嚴重污染環境”這句話的理解上。《解釋》沒有出臺之前,理論上通常認為,污染環境罪屬于結果犯,必須有特定的危害后果才能構成犯罪。《解釋》以行為定罪的規定,完全修正了這一理論。依照《解釋》,違法者實施特定的行為,或者產生嚴重的危害后果,均可構成犯罪。結果犯的觀點,顯然已經無法成立。

  四、共同犯罪的適用

  《解釋》第七條規定:行為人明知他人無經營許可證或者超出經營許可范圍,向其提供或者委托其收集、貯存、利用、處置危險廢物,嚴重污染環境的,以污染環境罪的共同犯罪論處。這是《解釋》的一大突破。適用中,要把握好以下幾點:

  一是共同犯罪僅針對危險廢物提供人或者委托人而言。根據《固體廢物污染環境防治法》和《危險廢物經營許可證管理辦法》,危險廢物的收集、貯存、利用和處置,都實行許可管理,行為人應當申請獲取經營許可證,并在許可證規定的范圍內從事經營活動。危險廢物的產生者或者其他主體,應當將危險廢物交由有許可證的單位收集、貯存、利用或處置。

  二是危險廢物提供人或者委托人明知他人無經營許可證或者超出經營許可

  范圍。這里的“明知”,應當遵循客觀標準來判斷,即在正常情況下,行為人履行一般注意義務,就應當知道他人是否有許可證或者是否超出許可證的范圍。行為人主觀上是否真正“知道”,并不是問題的核心,否則執法過程將陷入無謂的不可知論。

  三是提供或者委托無許可證或超出許可證經營范圍的單位或個人收集、貯存、利用、處置危險廢物,即存在事實上的提供或委托行為。

  四是受委托從事危險廢物收集、貯存、利用、處置的單位和個人,須符合《解釋》的規定,構成污染環境罪。如果受委托人沒有構成污染環境罪,就不存在共同犯罪的問題。

  五、環境污染鑒定與檢驗

  《解釋》第十一條規定:對案件所涉的環境污染專門性問題難以確定的,由司法鑒定機構出具鑒定意見,或者由國務院環境保護部門指定的機構出具檢驗報告。

  2005年,全國人大常委會頒布《關于司法鑒定管理問題的決定》。司法鑒定是指在訴訟活動中鑒定人運用科學技術或者專門知識對訴訟涉及的專門性問題進行鑒別和判斷并提供鑒定意見的活動。國家對從事下列司法鑒定業務的鑒定人和鑒定機構實行登記管理制度:(一)法醫類鑒定;(二)物證類鑒定;(三)聲像資料鑒定;(四)根據訴訟需要由國務院司法行政部門商最高人民法院、最高人民檢察院確定的其他應當對鑒定人和鑒定機構實行登記管理的鑒定事項。司法部主管全國鑒定人和鑒定機構的登記管理工作。

  根據《解釋》,環境污染刑事案件審理過程中,原則上,司法鑒定機構出具的鑒定意見,具有證據效力。《解釋》的突破,在于授權環保部指定的機構,可以出具檢驗報告。檢驗報告具備與鑒定意見同等的證據效力。在實際工作中,具備環境污染鑒定能力的司法鑒定機構數量極少,且鑒定費用高昂。為保證環境污染刑事案件的順利有效審理,賦予司法鑒定機構之外的其他機構出具檢驗報告的權利,是非常有必要的。當然,這些機構與司法鑒定機構可以并處,并不存在矛盾。

  有三個問題需要進一步澄清:

  一是專門性問題的范圍。按照《解釋》,檢驗報告只能針對案件所涉的環境污染專門性問題難以確定的情況。眾所周知,環境污染案件的專業性、技術性很強,時間跨度大。很多專門性問題,短期內往往很難得到準確認定。至于專門性問題的范圍,《解釋》沒有具體規定,核心的判斷標準應當是技術領域或者說案件事實領域的問題,不應涉及法律判斷。最為常見的應是損害的后果鑒定(造成了多大損失)、因果關系的判斷(危害后果是否由行為人排污行為導致)、企業排污行為的認定(比如企業是否違法排污)、污染物的種類(比如是否排放《解釋》所規定的有毒物質)等。

  二是檢驗與環保部門已經開展的環境污染鑒定評估的關系。2011年5月,環保部發布了《關于開展環境污染損害鑒定評估工作的若干意見》和《環境污染損害數額計算推薦辦法(第Ⅰ版)》。目前環保部試點的已有9家專門的鑒定機構(分別設在環保部環境規劃院、環保部環境監測總站、江蘇、重慶、山東、湖南、河南、河北、昆明),其中3家獲得了司法鑒定資格。從理論上講,檢驗和鑒定評估沒有本質的區別。《解釋》之所以使用檢驗報告的概念,更多地是為了區別于司法鑒定機構出具的鑒定意見。

  三是“指定”的含義。環保部指定的機構,究竟是哪些?是個案指定還是以名錄等方式一般授權?具體條件是什么?是有關機構依申請確定還是環保部依職權確定?目前暫無明確說法,環保部正在抓緊研究。這將是下一步配套完善工作的重點。在一般名錄沒有出臺之前,環保部可以在個案中指定某個機構出具檢驗報告。

  六、環境監測數據的認可

  《解釋》第十一條規定:縣級以上環境保護部門及其所屬監測機構出具的監測數據,經省級以上環境保護部門認可的,可以作為證據使用。

  環境監測數據的效力,《水污染防治法》、《固體廢物污染環境防治法》等法律法規均已有相關規定。比如,《水污染防治法》第八十九條規定,因水污染引起的損害賠償責任和賠償金額的糾紛,當事人可以委托環境監測機構提供監測數據。環境監測機構應當接受委托,如實提供有關監測數據。《解釋》是在相關法律規定的基礎上,進一步明確了縣級以上環保部門及其所屬監測站出具監測數據的法律地位和證據效力。

  需要注意的有幾點:

  一是省級以上環保部門,即環保部和省廳(局)對監測數據進行認可的法律意義是什么?是否需要審查?形式審查還是實質審查?應以何種形式出具認可意見?這些問題,尚有待進一步明確。

  《解釋》修改過程中,之所以要求省級以上環保部門進行認可,主要是考慮到市縣一級環保部門或其監測站,其技術水平和人員能力比較有限,所出具的的監測數據,不一定能滿足刑事案件審理的需要。因此,需要由省級以上環保部門把把關。環保部門的監測數據,實際上只是證據的一種。司法機關認定案件事實,要綜合多方面的因素來考慮。《解釋》的立法本意,在于賦予環保部門出具監測數據的證據效力,并非授予其絕對的或者排他的證明力。出于對市縣環保部門技術能力的擔憂,要求省級以上環保部門把關,更多地是從形式上確認監測數據的可靠性。考慮到監測問題的復雜性,僅憑一份報告,根本無法判明監測數據準確與否。如果將認可理解成實質審查,那就表明省級以上環保部門要對市縣環保部門出具的監測數據負責。為保證不出錯,省級以上環保部門必然要對監測的依據、器材、方法、現場等進行重新核查,這也就在很大程度上意味著要重新進行監測。這并不符合立法本意。因此,筆者以為,省級以上環保部門的認可,原則上不宜認定為實質性審查。數據的準確性、真實性、有效性仍應由原監測單位負責。當然,如果省級以上環保部門在審查過程中,發現監測數據存在明顯問題的,可以依職權予以糾正,或者重新出具監測數據。

  二是認可的層級。《解釋》的規定體現了級別管轄的思路。縣、市環保部門及其所屬監測站出具的監測數據,應當由省廳(局)或環保部認可。此外,省廳(局)的監測數據應當報環保部認可,環保部所屬環境監測總站的監測數據也應當報環保部認可。

  三是監測數據作為證據使用,應當符合證據規則,接受法庭質證。

  七、環境污染修復費用的計算

  《解釋》第九條規定:本解釋所稱“公私財產損失”,包括污染環境行為直接造成財產損毀、減少的實際價值,以及為防止污染擴大、消除污染而采取必要合理措施所產生的費用。

  《解釋》修改過程中,環保部曾經建議對“公私財產損失”作擴大解釋,使其涵蓋環境修復的費用,或者單設一項,將造成環境損害達到一定數額的行為,直接入罪。最終反復權衡的結果,《解釋》并沒有將這部分內容明確出來。由此所帶來的理解上的問題,就是《解釋》第九條規定的“消除污染而采取必要合理措施所產生的費用”,其范圍應如何界定?

  按照環保部2011年發布的《環境污染損害數額計算推薦辦法(第Ⅰ版)》,全面完整的環境污染損害評估范圍包括:人身損害、財產損害、生態環境資源損害、應急處置費用、調查評估費用、污染修復費用、事故影響損害和其他應當納入評估范圍內的損害。近期可操作的環境污染損害評估范圍包括:人身損害、財產損害、應急處置費用、調查評估費用和污染修復費用。因此,《解釋》所說的“消除污染而采取必要合理措施所產生的費用”,基本可以包括應急處置范圍、調查評估范圍等,至于“污染修復費用”是否涵蓋在內,尚不明確。

  筆者以為,從已經開展的環境污染鑒定評估試點工作看,污染修復費用往往數額巨大,動輒上百萬、數千萬。依照《解釋》,公私財產損失只需達到30萬元,就可以定罪。如果將污染修復費用納入公私財產損失的范疇,30萬元將成為一個極易突破的數值。在法解釋學的角度來說,這不符立法目的,體系解釋上也難以自圓其說。因此,將“消除污染而采取必要合理措施所產生的費用”擴張解釋成包括所有的污染修復費用未必合適。但是,如果不把污染修復費用包括在內,帶來的問題就是,環境本身的損失,仍然游離在刑法保護的范疇外。有的學者曾經提出,《刑法(修正案八)》對第338條修改,一個重大變化是將環境作為了刑法的直接保護對象,這是環境法上很大的突破。但從《解釋》的規定看,這一所謂的突破能否成立,不無疑問。

  八、兜底條款的效力

  《解釋》第一條第十四項規定了“其他嚴重污染環境的情形”,這是所謂的兜底條款。理論上講,其他嚴重污染環境的情形是指與前述13種情形性質類似、危害相近的違法排放、傾倒、處置行為,或者造成類似危害后果的行為。之所以在《解釋》中規定,其本意是為了解決法院不得以法律無規定為由拒絕審判的問題。對環保部門而言,在司法機關沒有明確界定,或者缺少判決先例的情況下,必須嚴格、謹慎適用。

  (作者單位:環境保護部政策法規司) (責任編輯:admin)
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